Excesso de Exigências em Licitações: quando o rigor formal torna a Administração menos inteligente

Por Leandro Freitas

O excesso de exigências nem sempre protege

O excesso de exigências em licitações e contratações públicas nem sempre protege a Administração. Muitas vezes, ele cria apenas uma aparência de controle, aumenta custos, restringe a competição e afasta o processo administrativo da realidade que deveria orientar a contratação.

Certa vez, assisti a uma palestra na Advocacia-Geral da União, onde atuei por anos como servidor público. A consultora jurídica, visivelmente entusiasmada, contava sobre seu parecer que teria feito a área requisitante de um órgão assessorado listar, de forma exauriente, todas as peças que poderiam ser necessárias em um contrato de manutenção preventiva de aeronaves.

Ela se vangloriava.

Aquilo que a área técnica dizia ser impossível — catalogar antecipadamente cada parafuso, cada componente, cada peça que um avião poderia exigir ao longo de anos de manutenção — tornara-se possível após seu parecer, que erigira essa exigência como condição sine qua non para o prosseguimento da contratação.

Ouvi aquilo perplexo.

Não porque duvidasse da capacidade da área requisitante de produzir a tal lista. Ela produziria, sim. A máquina pública é treinada para produzir papéis.

Minha perplexidade era outra: a consultora parecia acreditar piamente que aquela lista exauriente — apresentada às pressas para que o serviço não fosse descontinuado — fosse fidedigna.

Tenho certeza absoluta de que não era.

O que acontece na prática é previsível: criam-se rubricas genéricas. “Porca do tipo X” vira parâmetro para cobrança da “peça Y” que, por inúmeras razões técnicas, não tinha como ser prevista na fase de planejamento.

A lista existe. Está no processo. Serve para cumprir o requisito formal. Mas não reflete a realidade — e, portanto, não protege a Administração de sobrepreço, de aditivos contratuais imprevistos ou de entregas inadequadas.

A consultora acreditava ter sido diligente. Na verdade, havia criado uma ficção de controle.

A supercadeira que veio do mar

Lembro-me também de quando encontrei, em um edital paradigma para fornecimento de cadeiras, a exigência de um tipo específico de tinta.

Curioso, pesquisei no Google. Descobri que aquela tinta era projetada para revestir móveis expostos a condições extremas de maresia — como os usados em plataformas de petróleo.

O órgão público que estava contratando aquelas cadeiras ficava a quilômetros do mar.

Alguém, em algum momento, copiou uma especificação técnica de outro edital sem questionar se fazia sentido. E, a partir dali, aquela exigência virou “padrão”.

Repetiu-se em dezenas de contratações.

Cada novo parecer jurídico atestava a regularidade do edital sem notar que a Administração estava pagando por uma supercadeira à prova de maresia para um escritório em área continental.

Longe de mim simplificar demais o problema. Compras públicas precisam de critérios objetivos e bem justificados para garantir competitividade justa.

Mas complicar demais — além de ser antieconômico — é, na maioria das vezes, também antirracional.

O edital descolado da realidade do mercado não beneficia ninguém. Restringe a competição, eleva os preços e, ironia das ironias, aumenta o risco de execução contratual deficiente, exatamente o oposto do que a exigência pretendia evitar.

O prazo de 60 dias que ninguém cumpre

Lembro de uma época em que o mercado automobilístico entregava veículos novos em 90 dias. Ainda assim, os editais insistiam em fixar prazo de 60 dias para que o vencedor da licitação — que só assinava o contrato depois de todo o trâmite — tivesse os veículos prontos para operação.

Resultado previsível: o contrato começava punindo a empresa.

Porque, a menos que se admita que o certame foi direcionado para quem já tinha os veículos em estoque, nenhum empresário racional investiria valores na compra de veículos sem ter o contrato assinado.

A consequência prática era um festival de penalidades, termos aditivos, justificativas e processos administrativos sancionadores — tudo para corrigir um problema que nunca deveria ter existido.

O erro estava no planejamento, não na execução. Mas o sistema jurídico, ainda, nem sempre consegue enxergar a execução.

A síndrome do herói cartesiano

O que une essas três histórias não é a incompetência. É algo mais sutil e, por isso, mais perigoso: a crença de que exigir mais é sempre melhor do que exigir menos.

O parecerista que impõe a lista exauriente. O comprador que copia a especificação técnica sem questionar. O gestor que fixa prazos irreais.

Todos agem movidos por uma mesma lógica: a de que o rigor formal é sinônimo de proteção do interesse público.

Mas o Direito Administrativo que se pratica nos manuais — e que a consultoria jurídica muitas vezes reproduz — ignora uma variável essencial: a factibilidade operacional.

Não basta que a exigência seja legal. É preciso que seja possível, razoável e, acima de tudo, útil ao fim que a norma busca proteger.

Quando a consultora da AGU exigiu a lista exauriente de peças aeronáuticas, ela acreditava estar protegendo a Administração de contratações imprecisas.

O que ela fez, na prática, foi empurrar o problema para o papel — transformar a incerteza real em certeza fictícia e depois celebrar a ficção como vitória do controle.

Isso não é diligência. É teatro de conformidade.

O custo da ficção somado ao excesso de exigências

O problema do teatro de conformidade não é apenas ético. É econômico e operacional. Cada especificação técnica desnecessária eleva o custo do contrato.

Cada prazo irrealista gera multas que serão questionadas, recursos que consumirão tempo da assessoria jurídica, decisões que sobrecarregarão o Tribunal de Contas.

Cada exigência desconectada da realidade reduz o número de competidores e, com menos competição, a Administração paga mais caro por tudo.

Segundo relatório da OCDE sobre combate a cartéis em licitações no Brasil, práticas anticoncorrenciais podem elevar significativamente os preços contratados, com estudos indicando aumento de até 20% e, em determinados casos analisados pelo CADE, sobrepreço estimado em 25%.

Fonte: OCDE, Combate a Cartéis em Licitações no Brasil, 2021.

O Tribunal de Contas da União, em diversas decisões, já firmou entendimento de que o detalhamento excessivo da especificação técnica pode resultar em direcionamento do certame.

E a Nova Lei de Licitações, Lei nº 14.133/2021, ao reforçar a fase de planejamento, reconheceu implicitamente que o problema central não está apenas na execução, mas no que se exige antes dela.

Mas a lei, sozinha, não muda a cultura. Não impede o parecerista de repetir o padrão.

O que a vivência do gestor ensina — e o Direito não captura

Nenhuma das três histórias que contei exige grandes ou aprofundados estudos para ser evitada.

Bastava uma pergunta simples, feita antes de transformar a exigência em norma:

Isso faz sentido para quem vai executar?

O parecerista não pode entender o edital como um exercício lógico abstrato.

Entender verdadeiramente os motivos apresentados pela área técnica pode realmente evitar a lista só formalmente exauriente, o prazo de 60 dias objetivamente impossível e a desnecessária tinta antimaresia.

O advogado administrativista que traz a vivência da gestão pública para sua prática não abandona o rigor jurídico.

Ele o reposiciona. Em vez de perguntar apenas “isso é legal?”, pergunta também:

Isso é executável?
Isso é econômico?
Isso é racional?

Trata-se de enxergar a Administração como ela é, não como a norma abstrata gostaria que ela fosse.

Conclusão: rigor inteligente exige realidade

O excesso de exigências não torna uma contratação pública automaticamente mais segura, mais eficiente ou mais bem planejada.

Quando a exigência formal se descola da realidade operacional, ela pode produzir o efeito inverso: restringir a competição, encarecer o contrato, criar riscos de execução e transformar o processo em uma ficção de controle.

A Administração Pública precisa de rigor. Mas precisa, sobretudo, de rigor inteligente.

Um rigor que não se contente em preencher papéis, reproduzir modelos ou criar exigências que apenas aparentam segurança.

Um rigor capaz de dialogar com o mercado, compreender a execução, ouvir a área técnica e transformar a legalidade em instrumento de entrega pública — não em obstáculo à própria finalidade da contratação.

Manual de Licitações e Contratos — Requisitos da contratação